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大力倡导和实施矿山生态环境开发式治理

发布时间:2020-10-20 来源:绿色矿山推进会总工程师 乔繁盛 浏览次数:

       在习总书记“绿水青山就是金山银山”生态文明思想指引下,我国生态文明建设已步入一个人类文明新的历史时期。而在当前生态文明建设中,矿山生态修复和综合治理成为其重要的组成部分。
       一、我国矿业开发的功过与现状
       我国是矿产资源大国,矿业是社会发展和国民经济建设的基础产业。建国以来,我国矿业得到了快速发展,为我国经济发展、社会进步和人民生活水平的提高,提供了可靠的资源保障,做出了重要贡献。但是,由于种种原因,长期来我国矿业开发走的是一条以浪费资源、牺牲环境为代价的粗放式发展道路。矿产资源开发在为我国建设提供资源安全保障的同时,也对生态环境造成负面影响和破坏,加重了人口、资源、环境的矛盾,迟滞了我国矿业乃至我国经济社会的可持续发展。
       矿产资源开发对生态环境的影响主要表现为:
    (1)开采过程中产生的大量废石、煤矸石、尾矿压损土地、破坏植被;
    (2)各种有害元素、重金属对土壤、水体和大气的污染;
    (3)采矿活动引发的各种地质灾害,如水土流失、山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、尾矿库溃坝、沙漠化和荒漠化等;
    (4)破坏自然景观和历史遗迹;
    (5)破坏生物群落的生态平衡和生物多样性等等。
       经过多年来矿业秩序整顿、资源整合,目前我国矿山企业总数大约为7万个,而已废弃矿山则有约9万个。据资料统计,我国矿业活动共压占损毁土地面积约362万公顷。其中,历史遗留的废旧矿山占地230万公顷,在建、生产矿山占地132万公顷。至今,中央财政、地方财政、企业和社会共投入矿山修复治理资金900多亿元,在废旧矿山占地中已完成治理修复土地面积约92万公顷,仅占应治理修复土地面积的40%。而且更令人担忧的是:旧账未还,新账又增。以矿山固体废弃物积存量和递增量而言,2015年数据显示,我国尾矿和废石累积堆存量目前已接近600亿吨,其中尾矿堆存146亿吨,83%为铁矿、铜矿、金矿开采形成的尾矿;废石堆存438亿吨,75%为煤矸石和铁铜开采产生的废石。据测算,我国每年金属矿山会产出8~10亿吨尾矿,非金属矿山会产出3000万吨尾矿。而近5年来,我国尾矿年排放量高达15亿吨以上,加上各类采矿废石,矿山固体废弃物年排放量总计达30~40亿吨。可见,矿山生态环境形势仍然严峻,矿山生态修复任务十分艰巨,任重而道远。
       二、矿山生态修复的任务和 要求
      (一) 矿山生态修复的对象与内容
       矿山生态修复是指通过采取工程、技术、生物等措施,对因采矿(特别是露天采矿)活动引起地貌景观破坏等矿山地质环境进行综合治理,使地质环境达到稳定、生态得到恢复、景观得到美化的活动。当前,矿山生态修复和综合治理的对象有两类矿山:

    (1)正在生产的矿山
       其采矿权人明确,矿山修复治理按照“谁破坏、谁治理” “边生产、边治理、边恢复”以及“三同时”原则进行。
主要工作:一是对废石场、尾矿库的治理、绿化和管控;二是对所有不稳定边坡、塌陷地等进行监测、治理,防止地质灾害的发生;三是开展对废石、尾矿等矿山固体废弃物,以及废水、废气等二次资源的开发利用,发展循环经济;四是矿山环境的综合整治、绿化和美化,营造良好的生产、生活环境;五是闭坑后进行矿山生态修复和全面治理。这些工作,在矿山生命周期的全过程中,通过绿色矿山建设实施来完成。
    (2)废弃矿山,特别是废弃的露天矿山
其采矿权人大都灭失。对这类矿山生态修复和综合治理主要是在各地政府的主持下,按照“谁治理、谁受益”的原则,充分发挥财政资金的引导带动作用,大力探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式。
       这类矿山的生态修复和综合治理,又可分为两种情况:
       一是对大多数的废弃矿山(特别是边远地区、山区的废弃矿山)来说,主要是进行以生态恢复为主的基础性生态修复治理和绿化,使其与周边生态环境协调一致。具体工作分为:治理和消除各种有害元素或重金属对土地和水体的污染;对崩塌、滑坡等地质灾害的治理;土地复垦、地形地貌景观和生态环境修复。
       二是部分废弃矿山,尤其是城镇周边或有优越条件的废弃露天矿山,可以在完成基础性生态修复的基础上,充分利用修复后的土地资源再进行深层次的开发式治理和生态重建,形成新的产业或生态产品,实现环境效益、经济效益和社会效益的最佳化。
      (二)矿山生态修复的目标与任务
       2016年7月1日,原国土资源部等5部委联合下发《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》中,对我国矿山地质环境恢复和综合治理提出了主要目标和三大任务。
       主要目标:到2025年,全面建立动态监测体系,保护和治理恢复责任全面落实,新建和生产矿山地质环境得到有效保护和及时治理,历史遗留问题解决取得显著成效,基本建成制度完善、责任明确、措施得当、管理到位的矿山地质恢复和综合治理工作体系,形成“不再欠新账,加快还旧账”的矿山地质环境保护与治理新局面。
       三大任务:一是开展由省级人民政府组织,以市、县为主要单元的矿山地质环境详细调查。二是强化源头预防。实行矿产资源开发利用方案和矿山地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案同步编制、同步审查、同步实施的“三同步”制度和社会公示制度。 三是要求各地明确任务要求,加大财政资金投入,鼓励社会资金参与,按照“谁治理、谁受益”的原则,充分发挥财政资金的引导带动作用。
       三、矿山生态修复的问题与困难
       当前,开展矿山生修复和综合治理,重点是针对废弃露天矿山。其点多分散、情况复杂,治理工程量大、难度大。尽管近些年来取得一些治理成果,但总体上说困难还很多。
       (一) 历史欠账较多,治理资金缺乏
       目前,全国乃有大约近6万座废弃矿山、约200多万公顷矿山废弃地需要修复治理。资金不足是最大难点。如河北省过去最多时2万多个矿山,整合后,目前有证矿山只有4000多个,1.6万个废弃无主矿山都需要政府出资治理,大概测算需200亿元。据湖北省初步估算,仅对全省已闭坑矿山的地质环境问题全面治理就需要投入100亿元以上。江苏省“矿山复绿”行动预计治理矿山1268个,治理面积12148公顷,估算总经费需74.91亿元。而在社会层面,由于国家还没有明确具体的政策措施,社会投资和资本进入的积极性也不高。
       (二)缺乏担当创新,治理层次较低
       在废弃矿山修复治理的问题上,国家没有制定统一的规划和政策,全国各地的管理方法不同,认识和作法上也不同。一些地方为了既能整治废弃矿山,又能减少风险,直接采取了最安全最简单的办法:直接推平、复绿了事。至于其中可开采的剩余资源,或者治理复绿后效果则毫不在乎。治理层次低,没有生态、经济和社会综合效益。因为国家相关政策尚未出台,加之地方政府的不作为,少数地方甚至出现了打着“开发式治理”幌子盗采矿产资源的现象。
       (三)利益主体多元,统寿协调困难
       废弃矿山生态修复和综合治理工程涉及矿山、土地、交通、水利、电力、安防、环保等多个部门的协调配合。然而,由于各部门缺乏协调统筹,给修复治理工程平添了种种障碍,阻碍了工程实施。尤其是涉及到资源、土地问题时,更是问题重重,衍生多种难以解决的矛盾,甚至法律纠纷。
       (四)标准规范欠缺,治理质量难保
       由于围绕废弃矿山生态修复和综合治理的各种相关的法律法规、技术标准、行业规范、管理制度与体系等尚为建立完善,对工程的设计审批、施工管理、评估验收等工作造成困难,难以保障工程目标、质量和综合效益的实现。
       四、开发式治理的优势与重要性
       矿山生态修复和综合治理存在点多面广、地域问题复杂的情况,应坚持因地制宜、一地一策的原则进行地方适用性治理。当前,各地在治理中出现了各种不同的修复治理方法、模式、工艺技术等,有力地推进了修复治理工作,取得了较好成绩和效果。其中最值得推崇的是在开发式治理过程中探索出的新模式。
       (一) 开发式治理的理解与认识
       什么是开发式治理,人们有不同的认识和理解。
    (1)狹义的理解与认识。废弃矿山必然存在残余矿产资源或可加工利用的废石料等。有人认为,在废弃矿山生态修复和综合治理过程中,对这些资源进行开发利用,以获得治理资金的补偿,保障治理工程的施工与完成。这种方式就叫做开发式治理。
    (2)广义的理解与认识。对开发式治理应从更广义、更高层次去理解。有人认为,在治理过程中,对残余资源进行开发利用是必然和必要的,但其经济收益是有限的。从广义和更高层次去理解,就是要在进行基本修复治理工作的基础上,去开发以土地利用为重点的建设项目,即以土地复垦为龙头,以生态重塑为主线,投资建设能获取土地增值红利的第二、第三产业。如上海深坑酒店、山东平度县梨沟山生态公园、宁波地下赛车场、大冶矿山地质公园等项目,通过对废弃矿山的综合治理、生态重建,开发出新的产业和生态产品,以满足人民群众日益增长的对优美生态环境的需要和对优质生态产品的需求,由此推动社会绿色发展和绿色低碳生话。
       (二)开发式治理的内涵与优势
       鉴于对废弃矿山生态修复开发式治理的广义理解与认识,开发式治理模式具有如下优势和特点:
       1. 在“谁治理、谁受益”政策措施保障下,必然会吸引广泛的社会参与和资金投入,解决治理工作中资金缺口大的难题。
       2. 废弃矿山深层次治理与生态环境重建,势必要与山水林田湖草生态保护修复工程建设相融合,使受损、退化、服务功能下降的废弃矿山的生态系统得到整体保护、系统修复和综合治理。
       3. 废弃矿山推行“开发式治理”,既能节约大量财政资金,减少中央和地方财政的压力,又能变废为宝、化害为利,减少资源浪费,实现矿产和土地资源的最大化利用,还能有效改善生态环境,造福当地百姓。
       4. 开发式治理一般投资大、规模大,必须充分发挥市场化运作优势,推动三产联合体的形成,来实现生态效益、环境效益、经济效益和社会效益的全面协调发展。
       五、推进开发式治理的意见建议
       按照自然资源部、财政部、生态环境部新近出台的《山水林田湖草生态保护修复工程指南(试行)》中提出的,在生态修复和治理过程中,必须“遵循自然生态系统的整体性、系统性、动态性及其内在规律……对山水林田湖草等各类自然生态要素进行保护和修复实现国土空间格局优化,提高社会-经济-自然复合生态系统弹性,全面提升国家和区域生态安全屏障质量、促进生态系统良性循环和永续利用”的要求。 
       为加快推进我国矿山生态修复和综合治理,特别是开发式治理工作,提出如下意见建议。
       (一) 必须以政策作保障
       国家对矿山生态修复还没有出台统一的政策与标准。各地方政策与要求也五花八门、差异很大。即使国家相关部委出台一些指导性意见,短时间内缺乏具体实施细则和保障措施的情况也难以改变。因此社会投资者有担心、不放心,影响了投资积极性,一些地方主管部门也以此为由找到了不作为的借口。建议尽快制订出台相关鼓励、扶持和支持政策,特别是要明确生态修复中涉矿政策、土地及流转政策、企业和国家利益协调政策、生态产品税费政策等。要有具体细则、保障措施,要具可操作性。
       (二) 必须以规划作基础
    规划是龙头。要保证“开发式治理”顺利推进,实现废弃矿山的综合整治,必须要规划先行。建议各地政府(特别是县市)主管部门要尽快制订“山水林田湖草”整体保护、系统修复和综合治理的规划。规划一定要坚持因地制宜、一地一策原则,所有矿山生态修复项目必须纳入该规划之中,以保证矿山生态修复与地方山水林田湖草保护相协调,与地方生态文明建设和地方经济发展相适应。
       (三) 必须以科技作支撑
       开展生态修复,我们不能只借鉴国外生态修复的经验,必须要结合我国特有的国情与实践,进行制度创新、理念创新和科技创新,尤其要以科技创新为主导、作支撑。当前,生态修复的理念和目标已经确定,我们已经具备了很多方面的技术,如边坡治理稳定与植被恢复绿化、尾矿和废石二次利用、土地复垦、水土保持、土壤改造、消除重金属污染、生物菌群恢复、地质灾害监测等实用技术。但还没有形成技术标准体系,科技对生态修复的支撑作用还相对比薄弱,不能够匹配生态修复的需求和目标。因此,建议尽快制定各类相关技术规范和标准,建立一个完整的科技支撑体系,以科技为驱动力,加快推进废弃矿山的生态修复与综合治理。
      (四) 必须以严管作保证
       目前,在矿山生态修复和综合治理中,暴露出许多对项目审批不严、监管不到位的问题。矿山生态修复和综合治理工程涉及方方面面,各有关部门应尽快完善相关监管制度并落实到位,做到源头防治。必须克服部门鸿沟、加强沟通协商,以期实现共建共管。要严格执法,特别是严把“三关”:一是项目审批关。必须坚持原则、严格标准。鼓励支持开发式治理创新性项目,鼓励矿山生态修复与综合治理与地产开发、旅游、养老、医疗、康养、运动、种养殖、生态园区、生态综合体等建设项目。二是施工监督关。加强治理过程中的施工监督管理,确保无违法违规事件的发生,确保安全施工、工程按时按质按量完成。三是工程验收关。要不讲情面、严把工程质量关,避免一些地方出现的“一年绿、二年枯、三年变原样”的“样子货工程”。